受理—立案—调查—陈述申辩与听证—处理—执行—结案—归档

一、受理

（一）案件来源

1、在执法检查中发现：注意台账的填写，专项报告制度：对于制止不了、查处不了的违法行为，应当自情形出现之日起3日内，向本级人民政府和上一级国土资源主管部门专项报告，视情况抄送本级人民政府监察机关和其他有关部门。对于因违法用地行为可能引起地质灾害、造成重大经济损失、重大环境污染和社会不稳定因素以及一些重大项目违法用地的，应当自发现之时，向本级人民政府和上一级国土资源主管部门专项报告，视情况抄送其他有关部门。一般为书面，也可先口头再在3日内补书面。

2、卫片图斑

3、举报：12345、信函、上访、网络；分析是否属于违法举报还是一般信访问题，是否属于自然资源部门受理，是否属于重复举报。其次要认真分析举报反映的信息，结合巡查核实真实性。

4、媒体：公开报道、内参；

5、上级机关交办；

6、其他部门移送。

(二)三区大队对案件来源材料进行初步审查，分情况处理：

（1）对不属自然资源行政主管部门管辖的，应将案件材料移送有管辖权的行政机关；

（2）对不符合立案条件的，应告知交办、移送案件的单位或举报人，并说明理由；

（3）对土地违法行为正在实施过程中的，应及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，予以制止；

（4）对符合立案条件的，建议立案，立案后由三区大队直接调查。

（三）制止违法行为

口头：口头制止，当事人停止违法行为，则无需下达书面。

书面：下达《责令停止违法行为通知书》。实践中，有时会遇到违法当事人拒绝在送达回证上签字的情况，这时可采取留置送达方式，并邀请乡镇街等基层政府和村委会干部等相关人员到场进行见证，或采用拍照、录像等方式对送达情况和制止过程予以留证。同时，通过部门内部联动，停止为违法项目办理相关行政审批手续。

其他制止措施：对自然资源违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，自然资源主管部门应当及时将违法事实书面报告本级人民政府和上一级自然资源主管部门;可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、城乡建设、农业农村、电力、金融、市场监管等部门,提请相关部门按照共同责任机制等要求履行部门职责，采取联合执法等措施，共同制止违法行为。

二、立案

发现的各类违法线索，自然资源主管部门应当及时组织核查，属于本部门管辖和职责范围，依法应当给予行政处罚的，要立案进行查处。

核查后，符合立案条件应当在十个工作日内予以立案。委托三区大队调查，确定违法性质和主要违法事实后，填写《立案呈批表》，并附前期调查所收集到的相关材料，按照程序经法规和执法监察科初审，报自然资源主管部门主管负责人同意后立案。立案后，由执法监察机构负责人指定案件承办人员，及时开展调查取证工作。对不具备管辖权、不属于土地违法案件查处范围及不具备立案条件的线索，应向有关部门和人员作出说明，或移交有管辖权的部门处理。

立案条件：一是要有明确的违法主体；二是要有违反土地管理法律法规的行为；三是违法行为是依法应当追究法律责任的行为；四是属于本级自然资源主管部门管辖；五是未超过追诉时效。对于违法行为轻微或及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。

三、调查取证

调查取证工作开始之前，要认真分析举报信等相关资料，对调查工作各个环节可能遇到的问题进行认真研究，在此基础上列出详细的调查提纲，或者起草调查方案。对于需要了解的具体问题，要逐一列出，包括需要查阅哪些材料、找什么人谈话、需要问什么问题、需要提取哪些证据等等，确保案件调查取证工作有条不紊地进行，提高效率，避免出现疏漏。具体来说，要注意以下几个方面：

一是调查的内容。具体包括当事人的基本情况；违法行为是否存在；违法行为是否为当事人实施；实施违法行为的时间、地点、目的、经过、后果以及其他情节；有无法定从重、从轻、减轻以及不予处罚的情形；与案件有关的其他事实。二是证据的种类。证据是指能够证明案件事实的各类材料，包括书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。三是取证方式和方法。对于证人证言的收集，要考虑证人与案件的利害关系和心理状态，分析证人能否提供真实情况，会不会毁灭、藏匿证据。对于书证的收集，既要合法，又要策略。一般来说，当事人对土地转让合同、收据等一般不会主动提交，对这类证据的采集要特别耐心细致。收集书证时，应尽量要求被调查人提供原件，提供原件有困难的，可以提供复印件，复印件须经调查人确认与原件一致后，由被调查人在复印件上写明“此复印件与原件无异”并签署姓名，或盖单位公章，并签署日期。对于当事人陈述，在取证中如遇到当事人拒绝询问，或拒绝签字等情况，这种情形下要在笔录上注明当事人拒签，并尽可能收集其他可用的证据。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可根据《行政处罚法》的有关规定，经自然资源主管部门负责人批准先行登记保存。四是调查取证工作的基本要求。调查取证应当全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据；调查人员不得少于两人，并应当向被调查人出示执法证件；调查人员调查案件时，与当事人有直接利害关系的，应当自行回避，当事人认为调查人员与被调查的案件有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，有权申请调查人员回避。在作出回避决定前，不得停止对案件的调查；调查取证工作应当注意办案期限。五是调查取证可采取的措施。根据相关规定，调查人员可以要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，进行查阅或者予以复制；要求被调查的单位或者个人就有关问题作出说明；询问当事人、嫌疑人和证人；进入涉嫌违法现场进行勘测、拍照、录像。国土资源主管部门在案件调查过程中，一般应自行调查取证，也可以委托其他自然资源主管部门调查、取证，受委托的自然资源主管部门应当积极予以协助；根据案件调查工作需要，也可以请公安机关、纪检监察机关协助调查、取证。

四、案件查处相关鉴定

为查明违法案件事实，需要认定耕地破坏程度等专门性问题，自然资源主管部门应当组织开展鉴定工作。其中，按照规定自然资源主管部门能够自行进行鉴定的，可以由本部门组织鉴定；不能自行进行鉴定的，可以申请上级主管部门进行鉴定，或委托有资质的机构进行鉴定。受委托进行鉴定的机构须具有鉴定资质。

在查处土地违法案件中，需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市（地）级或省级国土资源主管部门组织进行鉴定，并出具鉴定结论。

五、调查报告的撰写

土地违法案件调查报告是各级自然资源主管部门进行案件调查情况的文字记载，是对问题事实进行客观分析的书面表述，是对是否应追究责任的初步认定。土地违法案件调查报告的撰写，应当把握“结构清晰、表述完整、事实清楚、定性准确”的基本原则。

具体要求：全面反映违法行为的基本要素，即时间、地点、什么人、什么事、事情的经过以及事情的违法性、违法行为的后果及相关支撑证据还要有违法责任分析、处罚依据及处罚建议等。包含引言和正文，引言简单交代案件来源，立案时间，调查时间，调查方式等。正文一般采取三段式，一是调查情况；二是调查结论；三是处理建议。调查情况主要包括：项目的由来（如何立项）、项目的组织或选址、项目的审批、项目用地征地情况、建设施工情况等；调查结论包括：认定违法行为，责任人承担具体责任；处理建议：对事和对人的处理意见，有无从重或从轻情节及理由。

六、案件审理

审理程序：执法支队出具初步审查意见，辖区大队修改完善；提交局分管副局长主持的行政处罚案件审理会议；局法规科进行合法性审查，出具《重大执法决定法制审核意见书》。

审理内容：是否符合自然资源违法案件立案标准、是否属于本部门管辖、当事人的基本情况是否清楚、案件事实是否清楚、证据是否确凿、定性是否准确、理由是否充分、适用法律是否正确、处理建议是否适当、程序是否合法、行政处罚是否符合裁量基准等进行审理。审理实行行政首长负责制，并制作审理记录，由参加审理的成员签名。不同意见应当如实记入审理记录，并将审理记录归入案卷。

案件经审议后，视不同情况分别予以处理：

(1)违法主体认定准确、事实清楚、证据合法确实充分、定性准确、适用法律正确、程序合法、处理建议适当的，同意处理建议；

（2）认定问题不实或证据不足，未发现违法事实的，撤销立案；

(3)对有事实不清，证据不确凿、定性不准确、程序不合法等情形的案件，要求调查人员补充调查或者重新调查。

七、处理决定

案件经审理、重大执法决定法制审核，通过后，提请局务会议研究，作出处理决定：

(1)?确有应当予以行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出形成行政处罚决定；

(2)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，作出不予行政处罚决定，予以结案;

(3)不属于本部门管辖的，移送有管辖权的机关，予以结案;

(4)因不可抗力终止调查的，予以结案;

(5)对于违法事实不成立、违法行为已过行政处罚追诉时效予以撤案;

(6)依法需要追究当事人及有关责任人党纪政务责任的，移送纪检监察、任免机关;

(7)涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任的，移送公安、监察机关。

八、处罚告知和听证

告知是指行政机关在作出行政处罚决定之前，以书面形式告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。另外，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，还应当告知当事人有要求举行听证的权利。因此，告知实际包括处罚前告知和听证告知两种情况。在作出行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出。

针对听证告知当事人提出听证要求，行政机关应当组织听证，行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。听证过程中，当事人有权进行陈述、申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳，并根据听证笔录依法作出行政处罚决定。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

九、处罚决定书的制定

行政处罚决定书是最重要的行政处罚文书，具有严肃性、强制性，也是人民法院强制执行当事人财产的依据之一。行政处罚决定书的拟制应当注意以下事项：

（1）对被处罚人的描述应当详尽，主要包括姓名或者名称、地址（住所）等，不得使用简称或别称。

（2）违法事实的表述要完整、客观、真实、准确，包括案件来源、违法行为发生的时间、地点、经过、情节和结果等要素；列举的证据要全面、具体；行政处罚前的告知情况要详尽说明。

（3）法律适用的理由应全面表述，对违法事实认定后实施处罚的理由和处罚的法律依据，应当结合具体个案事实，对具体适用某一法律条款作为处罚依据的理由进行解释，必要时要对法律条款进行法理解释；引用法律条款要准确，符合法律适用原则，并且应当根据条、款、项、目的顺序写明；自由裁量权的行使要规范，要按照《行政处罚法》的规定，阐述作出具体行政处罚的理由，包括依法从重或者从轻、减轻情节的适用。

（4）处罚决定的内容应当表述具体、明确，如拆除或者没收地上建筑物和其他设施的，要具体描述建筑物位置、形态、面积等内容；处罚决定中需要责令被处罚人限期履行义务的，要明确时限；责令恢复原状的，要明确恢复成什么状态，如原来是耕地的，应该恢复耕种条件。

（5）救济权利要交代清楚。主要是表述逾期不履行的法律后果，告知当事人不服行政处罚的救济途径时要写明复议机关和诉讼法院的具体名称（地址），申请复议、提起诉讼的期限。

（6）《行政处罚决定书》制作主体只能是依法行使自然资源执法监督职权的各级自然资源主管部门，派出机构、内设机构不能以自己的名义制作《行政处罚决定书》。

（7）作出行政处罚决定的期限为立案之日起九十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。

十、处罚决定书的送达

（1）直接送达。注意回执的填写确认。

（2）留置送达。受送达人是自然人的，受送达人或其同住成年家属拒绝签收行政处罚法律文书的，送达人应当邀请有关基层组织等其他单位人员到场，对送达情况和过程予以见证，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把行政执法文书留在受送达人的住所，即视为送达。受送达人是法人或其他组织的，拒绝签收或盖章的，按照上述程序适用留置送达。

（3）邮寄送达。直接送达行政处罚法律文书确有困难的，可以采用邮寄送达。邮寄送达应通过国家法定邮政部门，采用挂号信或特快专递方式，并将邮寄回执留存放入档案。

（4）公告送达。受送达人下落不明，或者采取上述方式均无法送达的，可以公告送达行政执法文书。自公告发出之日起满三十日，即视为送达。公告送达应在行政案卷中记明原因和经过。

（5）传真或者电子信息送达。经受送达人同意并签订《送达地址确认书》的，可以采用传真、电子邮件、手机信息等方式，将《行政处罚决定书》等法律文书送达当事人。传真、电子邮件、手机信息等到达当事人特定系统的日期为送达日期。

送达行政处罚法律文书时，应按照以下顺序采取不同的送达方式：首先采用直接送达，当直接送达不能达到目的时才可以采用留置送达；留置送达不成，才可以采用邮寄送达；邮寄送达不成，才可以采用公告送达。

十一、处罚决定的执行

（1）当事人主动履行。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。

（2）督促履行：是指行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，自然资源主管部门采取向当事人所在单位或主管部门通报案情、暂停办理当事人的自然资源审批和确权事项、加处罚款等方式，督促当事人自觉履行。按照《行政强制法》的规定，加处罚款的数额不得超过金钱给付义务的数额。

（3）申请强制执行：自然资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当制作《履行行政处罚决定催告书》，《履行行政处罚决定催告书》送达十个工作日后，当事人仍不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的自然资源主管部门可以申请人民法院强制执行。

在行政非诉执行受理、审查、执行等环节，发现人民法院应受理不受理、怠于执行、不规范执行、不送达文书等线索，及时移交同级检察机关开展行政非诉执行监督。

人民法院裁定不予受理强制执行申请或者受理后裁定不予执行，自然资源主管部门对裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议;对裁定无异议或者有异议但经复议维持原裁定的，自然资源主管部门应当纠正存在的问题。

（4）给予没收违法所得、罚款处罚的,罚没款足额缴入指定的银行或者电子支付系统账户,并取得缴款凭证。

（5）给予拆除新建建筑物和其他设施、恢复土地原状处罚的,新建建筑物和其他设施已拆除,建筑垃圾已清理运出违法占地现场,恢复场地平整,涉及耕地的要恢复种植条件。

（6）给予没收新建建筑物和其他设施、矿产品等实物处罚的,作出行政处罚决定的自然资源主管部门填写《非法财物移交书》,连同《行政处罚决定书》移交县级以上人民政府或者其指定的部门处理。涉及没收新建建筑物和其他设施的,应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置,可以根据情况决定拆除或保留。????

（7）责令退还、交还土地的,将土地退还、交还至土地权利人或者管理人。

（8）责令限期履行义务,治理、改正、采取补救措施的,当事人在限定期限内履行义务、改正违法行为或者达到治理要求、采取相应的补救措施。

（9）给予吊销勘查许可证、采矿许可证处罚的,由颁发许可证的自然资源主管部门予以吊销,并公告。

（10）给予降低资质等级、吊销资质证书处罚的,由颁发资质的自然资源主管部门予以降级、吊销,并公告。

（11）给予行政处理的,撤销或者废止违法批准征收、使用土地,违法批准勘查、开采矿产资源的相关文件,依法收回土地,将责任人涉嫌违纪、违法、犯罪情况依法进行移送。

当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，在行政复议或者行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行，律另有规定的除外。

行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定书载明的期限内，予以履行。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。

十二、关于责任人的移送追责

移送公安机关：依据《土地管理法》及相关法律法规、司法解释最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，规定有四种类型犯罪，并区别了情节严重和情节特别严重两种不同情形，具有情节严重的即构成犯罪。分别是（一）非法转让、倒卖土地使用权罪；（二）非法占用耕地罪；（三）非法批准征用、占用土地罪；（四）非法低价出让国有土地使用权罪。

自然资源主管部门在依法立案查处违法行为过程中,发现单位或者个人违法转让倒卖土地使用权、违法占用农用地、违法采矿、破坏性采矿、损毁测量标志等行为,达到刑事追诉标准、涉嫌非职务犯罪的,在调查终结后,应当依法及时将案件移送公安机关。

?决定移送公安机关的，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》,附具案件调查报告、涉案物品清单、认定意见、鉴定意见及其他有关涉嫌犯罪的材料,在移送决定批准后二十四小时内办理移送手续。自然资源主管部门在移送案件时已经作出行政处罚决定的,应当同时移送《行政处罚决定书》和作出行政处罚决定的证据材料。

移送纪检监察、任免机关：党员涉嫌违犯党纪；监察对象涉嫌职务违法，有违法批准、占用土地、违法低价出让国有土地使用权、违法批矿等行为；监察对象涉嫌职务犯罪。

决定移送的,应当在作出行政处罚决定后十五个工作日内,制作《问题线索移送书》,附具案件来源及立案材料、案件调查报告、处罚或者处理决定、有关证据材料及其他需要移送的材料。确有特殊情况不能在规定时间内移送的,应当在特殊情况消除后十个工作日内移送。

十三、结案

结案条件：

（1）执行完毕的。包括当事人自动履行、经自然资源主管部门督促当事人履行完毕的；

（2）终结执行的。符合终止执行条件终止执行的

（3）已依法申请人民法院强制执行的；

（4）涉及需要移送有关部门追究刑事责任、纪律处分，已经依法移送的。

执法实践中，对于立案以后、处罚决定作出之前，违法行为得到纠正且违法状态消除，违法后果轻微，依法可以不予行政处罚的，可以结案；

立案以后，因责任主体灭失致使行政处罚无法实施的以及案件移送管辖的，也可以结案。

十四、归档

归档材料一般包括：

（1）行政处罚决定书，依据材料及附件包括：①执行笔录及送达回证（涉及强制执行的，强制执行申请书及强制执行笔录代替执行笔录）；②行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证；③被处罚单位的检查或要求从轻处罚的申请报告等；④局务会议纪要；⑤案件审理记录。

涉及听证的，听证意见书放在处罚告知书之前。

（2）自然资源违法案件立案呈批表，依据材料及附件包括：①案源材料（如举报信、转办文等）；②责令停止土地违法行为通知书及送达回证。

（3）案件调查报告，依据材料及附件包括：①证据索引表；②各类证据材料；

（4）责令改正或限期完善手续通知书及完善手续登记表；

（5）监察建议书等其他相关材料；

（6）罚没款收据存根；

（7）结案报告；

（8）图件（现场勘测图、土地利用现状图、土地利用总体规划图等）。

要求：能够反映违法事实或案件查处过程，内容完整且真实有效；办文要求行文规范，文件书写、材料、用笔、纸张等均符合文件材料归档要求；字迹清楚、图表清晰、数字准确、责任者明确、日期齐全；使用黑色或蓝黑色墨水的钢笔书写。?

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